Bagian 1. Pengantar Singkat
Tulisan pendek ini merupakan kilas balik perkembangan dinamika sosial politik di Indonesia yang dikemas dalam sebuah perjalanan sejarah hukum selama kurun waktu satu setengah abad. Pembabakan sejarah ini dimulai dari tahun 1840 yang ditandai dengan berkembangnya faham liberalisme di ranah politik negeri Belanda, berikut desakan untuk memberlakukan hukum Eropa (Belanda) di tanah jajahan (Hindia-Belanda), sampai dengan tahun 1990 yang ditandai dengan pengaplikasian hukum kodifikasi Belanda yang diberlakukan melalui asas konkordansi bagi pembangunan nasional pada masa Orde Baru.
Untuk lebih memudahkan penjelasan pada bagian selanjutnya, penulis mengikuti pembabakan sejarah perkembangan dinamika sosial politik di Indonesia dalam konteks sejarah hukum yang dilakukan oleh Prof. Soetandyo Wignjosoebroto [1]. Pembabakan sejarah tersebut antara lain: a) periode tahun 1940-1890, b) periode tahun 1890-1940, dan c) periode tahun 1940-1990. Berikut adalah penjelasan fakta sejarah berdasarkan periodisasi yang telah dilakukan di atas.
Bagian 2. Menyimak Historisitas Perkembangan Dinamika Sosial Politik di Indonesia dalam Konteks Sejarah Hukum
1. Periode Tahun 1840-1890
Tahun 1840-1860 adalah kurun waktu yang penting, yang menandai berubahnya kebijakan pemerintah kolonial terhadap daerah jajahan di Hindia-Belanda. Eksploitasi daerah jajahan yang tidak dilandasi rasa kemanusiaan—mula-mula dilakukan oleh serikat dagang yang bernama Vereenigde Oost-Indische Compagnie (VOC), kemudian oleh pemerintah kolonial melalui proyek Cultuurstelsel—melahirkan kesadaran baru di ranah politik di negeri Belanda. Kesadaran baru tersebut mewujud di dalam diri kaum liberal yang mengupayakan sebuah penataan hukum kolonial secara sadar yang dilandasi asas kebebasan (liberté), kesamaan (egalité), dan persaudaraan (fraternité) sebagaimana yang diperjuangkan di dalam Revolusi Perancis (1889).
Dalam sejarahnya, sistem hukum Prancis (Codes Napoleon) [2] pernah berlaku di negeri Belanda. Karena dipandang tidak mencerminkan citarasa kebangsaan Belanda, sistem hukum ini kemudian diganti dengan sistem hukum baru. Pada tanggal 15 Juli 1830, diundangkanlah Kitab Undang-undang Hukum Perdata dengan sebah Koninklijk Besluit. Pada waktu yang bersamaan, diundangkan pula Kitab Undang-undang Hukum Dagang, Kitab Undang-undang Hukum Acara Perdata, dan Kitab Undang-undang Hukum Acara Pidana. Pada saat itu Kitab Undang-undang Hukum Pidana belum dapat dibentuk, sehingga Code Penal warisan Napoleon masih di berlakukan di Belanda. Kitab-kitab ini dipersiapkan sejak lama oleh Panitia Kemper, dan baru dinyatakan berlaku pada tahun 1838 ketika penduduk bagian selatan memerdekakan diri dan menjadi negara baru yang bernama Belgia. Kendati sudah ada hukum baru yang berlaku di negeri Belanda, hukum yang berlaku bagi orang Eropa di Hindia Belanda masih berupa ordonansi-ordinansi, intruksi-instruksi eksekutif, dan maklumat-maklumat yang diundangkan secara lepas.
Upaya kodifikasi hukum di Hindia-Belanda bagi penduduk Eropa tetap diupayakan. Dalam rangka ini, raja Belanda mengutus beberapa ahli hukum untuk menjajaki kemungkinan pemberlakuan sistem hukum Eropa di Hindia-Belanda, misalnya G.C. Hageman, Scholten van Oud-Harleem, dan H.L. Wichers. Pada tanggal 30 April 1847, diundangkanlah KUHPer dan KUHD di dalam Stb. 1847 No. 23. Para puak Liberal mendorong agar Kitab Undang-undang ini diberlakukan juga bagi golongan pribumi.
Lahirnya Grondwet 1848 (konstitusi negeri Belanda) dan Regeringsreglement 1854 (konstitusi bagi Hindia-Belanda) semakin memuluskan perjuangan kelompok liberal untuk menegakkan supremasi hukum (the supreme law of state/rechtsstaat) di Hindia-Belanda. Dengan adanya kedua produk perundang-undangan ini, di satu sisi kekuasaan eksekutif di tanah jajahan semakin dibatasi, sedangkan di sisi lain, kebebasan masyarakat yang ada di tanah jajahan pun mendapatkan jaminan hukum. Grondwet 1848 pada asasnya mengatur bahwa peraturan-peraturan hukum yang diperlukan untuk pemerintahan daerah jajahan harus dibuat dalam bentuk undang-undang (wet); tidak mencukupi apabila peraturan-peraturan tersebut hanya diatur dalam bentuk Keputusan Raja (Koninklijk Besluit/KB). Regeringsreglement 1854 (selanjutnya disingkat RR) memiliki tiga pasal penting yang sangat menentukan arah perkembangan hukum di Hindia-Belanda, yaitu pasal 79, pasal 88, dan pasal 89. Pasal 79 RR mengandung asas trias-politica yang menghendaki agar kekuasaan peradilan diserahkan ke tangan hakim yang bebas; pasal 88 RR mengharuskan dilaksanakannya asas legalitas [3] dalam setiap proses pemidanaan; pasal 89 RR melarang pemidanaan yang menyebabkan seseorang kehilangan hak perdatanya. Ketiga pasal RR ini merupakan simbol normatif bagi perlawanan terhadap kesewenangan lembaga eksekutif di tanah jajahan.
Persoalan unifikasi hukum sebagaimana yang dicita-citakan kaum liberal tidak dapat diterapkan dengan mudah. Situasi masyarakat yang majemuk dan pertimbangan besarnya biaya yang harus dikeluarkan pemerintah kolonial, menjadi rintangan pemberlakuan hukum kodifikasi Belanda di tanah jajahan. Dualisme hukum tetap hidup di masyarakat. Di satu sisi, hukum Belanda masih berlaku bagi golongan Eropa, sedangkan di sisi lain, sebagian besar masyarakat lokal masih tunduk terhadap hukumnya sendiri. Dualisme hukum yang berlaku di Hindia-Belanda tidak menyurutkan perjuangan politisi liberal untuk memperjuangkan unifikasi hukum.
Selanjutnya, atas dasar Algemeene Bepalingen [4] (berkekuatan KB) pasal 9 jo. pasal 75 ayat 3 RR, diupayakanlah apa yang disebut dengan vrijwillige onderweping dan toepasselijk verklaring. Vrijwillige onderweping merupakan upaya hukum yang diberikan kepada golongan pribumi untuk menundukkan diri kepada hukum perundang-undangan yang berlaku untuk golongan Eropa. Sedangkan toepasselijk verklaring adalah kewenangan Gubernur Jenderal untuk menerapkan peraturan perundang-undangan Eropa tertentu (jika dianggap perlu) kepada golongan pribumi. Bagi politisi liberal, kemajuan dalam peraturan perundang-undangan merupakan berita gembira karena terwujudnya cita-cita unifikasi hukum sudah berada di depan mata. Namun, hal ini merupakan momok bagi hukum masyarakat pribumi karena kehancurannya sudah ada di depan mata.
Perkembangan politik hukum kolonial pada kurun waktu 1860-1890 ditandai oleh dua hal, yaitu a) langkah konkret kaum liberal untuk memberlakukan hukum Eropa di Hindia-Belanda melalui produk perundang-undangan demi memajukan perekonomian Hindia-Belanda, dan b) permasalahan seputar konflik budaya (dan juga kehidupan hukum) antara golongan Eropa dan golongan pribumi sebagai akibat dari adanya perbedaan alam pikiran dalam berbagai segi kehidupan, khususnya ekonomi, pemerintahan, dan hukum.
Asas-asas hukum yang telah dipositifkan melalui Grondwet 1848 dan RR 1854 diyakini banyak membantu kaum liberalis untuk segera mewujudkan proyek unifikasi hukum yang diusungnya. Kendatipun demikian dibutuhkan sekitar tiga dasawarsa sejak diundangkannya RR 1854 untuk dapat merealisasikan ide-ide tentang ketatanegaraan di tanah jajahan. Dalam upaya realisasi ide-ide ini, muncul seorang tokoh liberalis, yaitu Fransen Van de Putte, yang menekan pemerintah untuk segera menghentikan usaha-usaha perkebunan negara dan memberikan peluang sebesar-besarnya bagi usaha swasta untuk mengambil alih bidang tersebut. Tentu saja Van de Putte tidak menyetujui jika pemerintah terlibat langsung dalam dunia perdagangan. Van de Putte yang berhasil menduduki jabatan Menteri Koloni di dalam kabinet partai Liberal dengan Perdana Menteri Thorbecke, terus berupaya menyusun dan mengintroduksi sejumlah rancangan peraturan perundang-undangan tentang tata guna tanah (Cultuurwet) untuk memajukan perusahaan-perusahaan perkebunan.
Rancangan Cultuurwet yang coba diwujudkan oleh Van de Putte mengundang banyak debat ketika dibawa ke sidang-sidang parlemen pada tahun 1865. Rancangan Cultuurwet sendiri berhadapan dengan masalah terkait bagaimana usaha-usaha swasta dapat memperoleh tanah. Solusi yang diberikan oleh rancangan Cultuurwet untuk mengatasi masalah tersebut adalah dengan a) memberikan hak eigendom [5] kepada rakyat pribumi, b) memberi kemungkinan kepada orang pribumi untuk menyewa tanahnya, dan c) tanah yang dikuasai negara dapat disewa oleh orang yang menghendakinya (disertai dengan hak erfpacht/hak usaha), dianggap tidak memadai. Van de Putte sendiri secara tidak langsung ditetang oleh Thorbecke melalui Poortman, yang menganggap Van de Putte terlalu luas menafsirkan pasal 75 RR 1854. Upaya Van de Putte gagal, setelah kabinet konservatif kembali berkuasa. Pada tanggal 19 April 1870, diundangkanlah Agrarisch Wet di dalam Ind. Stb. tahun 1870 No. 55.
Dengan diundangkannya Agrarisch Wet, negara sebagai penguasa memiliki legitimasi untuk menguasai tanah-tanah kosong yang belum digarap (woeste groden). Agrarisch Wet memungkinkan negara untuk melepaskan haknya atas tanah dan memberikannya kepada pengusaha-pengusaha perkebunan yang mengajukan permohonan untuk menghakinya dengan hak erfpacht dalam jangka waktu sebanyak-banyaknya 75 tahun. Tanah-tanah yang dihaki oleh orang pribumi tidak boleh dialihkan oleh Gubernur Jenderal, kecuali dengan terlebih dahulu membayar ganti rugi. Orang pribumi diberi kesempatan untuk juga mengalihkan hak atas tanahnya (gebruitsrecht/bezitsrecht) menjadi hak eigendom menurut hukum Eropa. Kendatipun demikian, Agrarisch Wet melarang adanya pemindahan hak ke golongan rakyat yang lain (vervreemdingsverbod) yang tentu saja melindungi hak orang pribumi atas tanah yang dikuasainya. Tak lama setelah Agrarisch Wet diundangkan, diberlakukanlah Agrarisch Besluit (Stb. No.118) sebagai pengimplementasian dari Agrarisch Wet yang mengatur bahwa semua tanah yang atasnya dapat dibuktikan adanya hak eigendom adalah tanah yang berada di dalam penguasaan negara. Agrarisch Besluit, yang beberapa kali berubah tanpa kehilangan esensi normatifnya, mengatur juga tentang hak-hak atas tanah, dan soal pelepasan tanah.
Para politisi yang berupaya mengegolkan Agrarisch Wet sebenarnya sudah memikirkan pula kebijakan-kebijakan hukum terkait dengan bidang ketenagakerjaan. Upaya hukum di bidang ketenagakerjaan bukannya tidak menemukan kesulitan. Masyakarat Jawa yang kebanyakan agraris, lebih memilih untuk menggarap tanah-tanah kosong daripada harus bekerja di perusahaan-perusahaan perkebunan asing. Dalam rangka merekrut tenaga kerja, perusahaan-perusahaan harus memilih orang yang pandai membujuk masyarakat pribumi.
Sejak munculnya paham liberalisme di ranah politik negeri Belanda, pemerintah merasa perlu untuk mengintervensi kebijakan di bidang ketenagakerjaan. Dalam upaya ini, peran Van de Putte tidak dapat disangsikan. Kententuan tentang persyaratan kontrak antara golongan pribumi dan golongan non-pribumi sebagaimana diatur di dalam Ind. Stb. tahun 1819 No.10 Jo. Ind. Stb. tahun 1838 no.50, dianggapnya sebagai halangan bagi terwujudnya tanah bebas dan kerja bebas. Untuk itu, dalam kurun waktu antara tahun 1862-1863, ia mengupayakan untuk a) menghidupkan ketentuan mengenai keharusan pembuatan perjanjian secara individual, dan b) meniadakan ketentuan yang diatur di dalam Ind. Stb. tahun 1819 bahwa setiap kontrak yang dilakukan antara golongan pribumi dengan golongan non-pribumi harus didaftarkan ke residen setempat. Upaya ini berhasil dengan diberlakukannya peraturan yang termuat di dalam Ind. Stb. tahun 1863 No. 52, yang sedikit banyak memuat ketentuan mengenai larangan terhadap aparat pemerintah untuk turut campur tangan dalam perkara kontrak, dan mendorong pemberlakuan Burgerlijk Wetbook Eropa bagi golongan pribumi.
Upaya Van de Putte untuk mencoba melepaskan pengaruh aparat pemerintah, termasuk kepala kampung untuk turut serta dalam perkara kontrak agaknya tidak berhasil. Pada tahun 1874, diberlakukanlah sebuah produk perundang-undangan yang berpihak kepada para pengusaha, yaitu Staatsreglemen voor Inlanders in Nederlandsch-Indie (Ind. Stb. tahun 1872 no.11) yang pada butir 72 pasal 2-nya mengatur adanya denda sebanyak antara 15-24 rupiah yang harus dibayarkan oleh pekerja yang meninggalkan tempat kerja tanpa izin dari atasannya. Setelah menimbulkan kontroversi yang besar, ketentuan ini ditarik, kemudian dimasukkan sebagai pasal 328 Wetbook van Straftrecht voor de Inlanders. Pada akhirnya, berdasarkan wewenang untuk melakukan toepasselijkverklaring yang diatur di dalam pasal 75 RR, Gubernur Jenderal memberlakukan ketentuan pasal-pasal 1601-1603 BW tentang perjanjian kerja kepada masyarakat pribumi.
2. Periode Tahun 1890-1910
Perkembangan perekonomian Hindia-Belanda, melalui peraturan perundang-undangan yang dirintis secara baru oleh kaum liberalis berbuah pada peningkatan ekonomi Hindia-Belanda. Pada periode 1870-1880, ekspor perkebunan meningkat drastis baik dari segi jumlah, pun dari segi nilai. Akan tetapi kemajuan ini tidak diimbangi dengan peningkatan kualitas hidup masyarakat pribumi. Korporasi asing justeru mengeksploitasi masyarakat pribumi. Kesejahteraan masyarakat pribumi semakin terpuruk bersamaan dengan terpuruknya perekonomian Hindia-Belanda pada awal tahun 1890-an. Keterpurukan Hindia-Belanda menimbulkan simpati mendalam bagi sebagian besar masyarakat Belanda. Mereka terdorong untuk melakukan balas budi atas apa yang sebelumnya banyak disumbangkan oleh Hindia-Belanda bagi perkembangan dan kemajuan negeri Belanda. Dorongan untuk membantu meningkatkan taraf hidup masyarakat Hindia-Belanda sedikit banyak dipengaruhi oleh etika Kristiani. Dengan demikian, dapatlah kita katakan bahwa kebijakan kolonial pada kurun waktu 1900-1950 adalah kebijakan politik etik. Politik etik sendiri pada kurun waktu 1900-an diwarnai oleh upaya untuk meningkatkan perekonomian dan pendidikan masyarakat pribumi. Bersamaan dengan itu, dikenal sebuah kebijakan yang dinamakan sebagai voogdijk (perwalian/pengasuhan). Banyak anak-anak pribumi yang dibantu oleh masyarakat Belanda untuk dapat mencapai tingkat pendidikan dan kesejahteraan yang tinggi. Politik etik pada kurun waktu menjelang perang dunia II telah mempersiapkan kemungkinan bagi Hindia-Belanda untuk menjalankan pemerintahan sendiri (zelfbestuur).
Kebijakan politik etik yang mewujud dalam kebijakan untuk memajukan sektor pendidikan dan kesejahteraan masyarakat pribumi, nyatanya menghasilkan kelompok elit pribumi yang disebut sebagai kaum intelektual nasionalis. Semula, pemerintah kolonial berharap agar golongan elit pribumi yang sudah dibekali dengan pendidikan Eropa ini dapat membantu kolonial dalam langkah-langkah politik yang ditempuhnya. Akan tetapi, kelompok elit pribumi ini lebih mengikuti cita-cita politiknya sendiri. Kenyataan ini mendorong pemerintah kolonial untuk meningkatkan kewaspadaan manakala terjadi gerakan-gerakan yang melenceng dari kebijakan politik kolonial.
Langkah pemerintah kolonial selanjutnya justeru menunjukkan semangat konservatisme yang hendak melakukan proyek eropanisasi terhadap Hindia-Belanda. Langkah politik etik semacam ini tentu saja menimbulkan pertentangan, terutama dari golongan elit pribumi yang terpelajar, yang mempertanyakan kemurnian niat baik pemerintah kolonial untuk memajukan masyarakat pribumi di Hindia-Belanda. Para politisi kolonial sendiri sebenarnya terbelah antara mereka yang memandang perlu dilakukannya eropanisasi mengingat hukum Eropa adalah hukum yang sempurna dan dapat diberlakukan untuk Hindia-Belanda (golongan universalis), dan mereka yang memandang bahwa kemajuan dan peningkatan kesejahteraan penduduk pribumi tidak harus ditempuh melalui proyek eropanisasi.
Pada tahun 1904, P.I. Idenburg yang menjabat sebagai Menteri Koloni mengajukan rancangan undang-undang yang memungkinkan pengkodifikasian hukum perdata materil untuk seluruh golongan penduduk di Indonesia. Upaya ini didukung oleh C. Th. van Deventer yang mengakui bahwa “sekalipun kenyataan-kenyataan setempat memang memerlukan keragaman hukum, akan tetapi sesungguhnya—demikian pendapatnya—keragaman seperti itu tidaklah seyogyanya dipertahankan demikian” [6]. Namun upaya ini segera ditantang oleh C. van Vollenhoven yang melihat realitas keberagaman/kebhinekaan yang di Hindia-Belanda sama sekali tidak memungkinkan dilakukannya kodifikasi dan unifikasi hukum di Hindia-Belanda. Upaya van Vollenhoven ini dapat dipandang sebagai upaya untuk mempertahankan hukum adat (adatrecht) yang dianut oleh sebagian besar masyarakat pribumi.
Dalam upayanya mempertahankan hukum adat yang dipatuhi oleh sebagian besar masyarakat pribumi, van Vollenhoven memberikan argumentasinya bahwa sebelum pemerintah mengintervensi tatanan adat dan tata hukum adat, pemerintah semestinya melakukan pengkajian-pengkajian terlebih dahulu. Ia pun membantah dengan keras setiap pandangan yang menganggap bahwa masyarakat pribumi Hindia-Belanda tidak memiliki hukum. Pada tahun 1919, van Vollenhoven bereaksi, manakala pemerintah bersikeras mau mamasukkan semua penduduk Hindia-Belanda ke dalam yurisdiksi hukum Eropa sebagaimana yang disiapkan oleh Pleyte. Atas sejumlah kritik yang dilontarkan oleh van Vollenhoven, akhirnya RUU yang dipersiapkan oleh Pleyte akhirnya ditarik. Akan tetapi, amandemen yang pernah dipersiapkan oleh van Idsinga sebelumnya dinyatakan berlaku, untuk menyempurnakan pasal 75 RR yang menetapkan pemberlakuan hukum Eropa hanya kepada golongan Eropa, dan hukum adat, sejauh tidak bertentangan dengan asas kepatuhan dan keadilan, dinyatakan tetap berlaku bagi golongan pribumi. Keberhasilan pemberlakuan unifikasi Hukum Pidana pada tahun 1918, mendorong F.J.H. Cowan untuk menyiapkan Hukum Perdata bagi Hindia-Belanda yang dianggapnya layak untuk diunifikasi dengan alasan, a) hukum adat yang tidak tertulis menimbulkan ketidakpastian hukum, b) pemberlakuan berbagai macam hukum untuk berbagai macam golongan penduduk akan menimbulkan kebingungan di tengah masyarakat. Sekali lagi van Vollenhoven menunjukkan kegigihannya mempertahankan hukum adat dengan berargumentasi bahwa hukum yang hidup di tengah masyarakat tidak dapat dikelabui dengan cara menerbitkan suatu peraturan di dalam staatsblad. Perlawanan van Vollenhoven berhasil dengan ditariknya usulan rancangan perundang-undangan yang telah dipersiapkan oleh Cowan. Harus diakui pula bahwa sekalipun van Vollenhoven mengeritik segala bentuk upaya untuk mengunifikasi hukum Eropa, ia sebenarnya tidak menentangnya. Namun, ia sangat tidak menyetujui jika mayoritas penduduk pribumi harus ditundukkan di bawah hukum minoritas Eropa. Pemikiran van Vollenhoven berkecambah dan merembet kepada anak muridnya yang berasal dari golongan pribumi yang pernah belajar di Universitas Leiden. Pada kurun waktu sepanjang 1930 sampai dengan pecahnya Perang Pasifik pada tahun 1942, hukum adat berhasil dikukuhkan oleh ter Haar atas kekuatan preseden-preseden yang dikembangkan dalam yurisprudensi landraad (peradilan yang diadakan khusus untuk memeriksa perkara-perkara orang pribumi). Melalui yurisprudensi yang dihasilkan di landraad, hukum adat memperoleh bentuk formalnya. Di tangan ter Haar dan para muridnya, hukum adat memenuhi fungsinya sebagai hukum yang dapat dipakai di peradilan-peradilan negara modern. Pada masa ter Haar inilah, hukum adat mencapai kejayaannya. Dualisme hukum dengan demikian tidak lagi dipermasalahkan, bahkan memperoleh makna baru sebagaimana yang disebut John Ball sebagai the enlightened dualism, yang mengadung arti bahwa hukum adat dan hukum kodifikasi dihargai setara dengan konflik-konflik pilihan antara keduanya diselesaikan dengan ajaran-ajaran hukum intergentil/hukum antargolongan [7].
****
Pasal 59 Grondwet 1848 (atau pasal 61 Grondwet 1887) menetapkan raja Belanda sebagai penguasa tertinggi atas seluruh daerah jajahan (termasuk Hindia-Belanda). Di Hindia-Belanda sendiri, kekuasaan eksekutif dijalankan oleh Gubernur Jenderal yang memerintah atas nama Raja berdasarkan ketentuan pasal 1 RR 1854. RR 1854 mengatur beberapa tugas pokok yang dimiliki oleh Gubernur Jenderal, antara lain: a) memegang kekuasaan legislatif di negeri kolonial (pasal 20, dst.), b) berkewenangan untuk melaksanakan peraturan-peraturan yang ada (pasal 27 dst.), c) berkewenangan mengangkat dan memberhentikan pejabat-pejabat tinggi di jajaran pemerintahan kolonial (pasal 49), d) berkedudukan sebagi panglima tertinggi Angkatan Darat dan Angkatan Laut Hindia-Belanda (pasal 41-42), dan berkewenangan untuk memberikan grasi (pasal 52) [8]. Untuk membantu menjalankan tugas-tugasnya Gubernur Jenderal dibantu oleh staf-stafnya yang mempunyai kekuasaan administratif baik di pemerintahan pusat, maupun di daerah-daerah yang dijalankan dengan penuh ketaatan berdasarkan pasal 64 dan 68 RR 1854. Setiap upaya reformasi di bidang pemerintahan pada saat itu selalu terhalang oleh tembok konservatisme yang masih kuat dipertahankan. Memasuki dasawarsa 1880-an, para pengusaha swasta Belanda yang menjalankan usahanya di Hindia-Belanda (Nederlandse Burgerij) merasa kurang diuntungkan dengan kebijakan cultuurstelsel. Mereka mempertanyakan kebijakan etatisme di bidang pertanian dan perdagangan serta menghendaki adanya hak berbicara (medezeggenschap) terutama dalam setiap kebijakan yang diambil oleh pemerintah.
Kritik demi kritik tetap disuarakan di parlemen Belanda yang bermaksud untuk melakukan desentralisasi. Pada tahun 1880, salah saeorang parlemen Tweede Kamer yang bernama L.W.C. Keuchenius membuka kembali perdebatan dengan mengetengahkan keyakinannya agar di daerah-daerah dibentuk apa yang disebut gewestelijk raden. Gewestelijk Raad adalah suatu dewan di mana warga Eropa dapat berbicara untuk menyuarakan isi hatinya [9]. Keuchenius mendesak untuk segera dilakukan reformasi ketatanegaraan, terutama dengan mengamandemen beberapa pasal di dalam RR 1854 yang menjadi dasar hukum kekuasaan pemerintahan yang terpusat di tangan Gubernur Jenderal. Pada tahun 1881, usul Keuchenius segera didukung oleh W.K. Baron van Dedem (seorang politisi liberalis) yang menyuarakan pentingnya perubahan tata pemerintahan di Hindia-Belanda. Namun perubahan ini tidak memasuki ranah tata negara melainkan lebih kepada permasalahan anggaran biaya pemerintahan tanah jajahan (bersifat administratif). Menurutnya, Negeri Belanda sudah tidak akan lagi mungkin memperlakukan tanah jajahannya sebagai suatu wingewest yang lewat praktek kulturstelsel dapat menjamin diperolehnya batig slot dalam anggaran belanjanya. Dengan demikian, anggaran belanja Negeri Belanda dan Hindia-Belanda dipisahkan secara tegas. Konsekuensi yuridis yang terjadi apabila usul van Dedem disetujui adalah diperlukan amandemen tidak hanya terhadap RR 1854, tetapi juga terhadap De Indische Comptabliteits Wet (ICW) 1864. Apabila amandemen tersebut disetujui maka anggaran pendapatan dan belanja Hindia-Belanda tidak lagi disiapkan oleh eksekutif (melalui KB), melainkan melalui produk legislatif. Lebih lanjut digagas pula perlunya sebuah lembaga legislatif di Hindia Belanda untuk menjalankan fungsi budgeting tersebut. Isu mengenai desentralisasi yang muncul dari van Dadem kemudian ditentang oleh golongan konservatif. Permasalahan yang muncul adalah terkait dengan besarnya biaya yang harus ditanggung pemerintah Belanda.
Pada tahun 1887, upaya van Dedem terkait financiele decentralisatie yang agaknya tidak lagi membuahkan hasil, diperjuangkan lagi oleh J. Th. Cremer (seorang anggota parlemen Tweede Kamer). Cremer mengatakan bahwa apa yang baik bagi kehidupan usaha di Hindia-Belanda akan berarti baik pula bagi kehidupan seluruh penduduk negeri ini [10]. Pada bulan April 1888, Keuchenius yang pernah menjabat sebagai anggota Tweede Kamer yang membuka perdebatan tentang perlunya Gewestelijke Raden dalam rangka desentralisasi tata pemerintahan Hindia-Belanda diangkat menjadi Menteri Koloni. Setahun kemudian, ia menyurati Gubernur Jenderal C. Pijnacker Hordijk untuk mempersiapkan segala hal demi terbentuknya gewestelijke raden di tanah jajahan (anggotanya hanya berasal dari golongan Eropa). Setelah dua tahun mempersiapkan apa yang diminta oleh van Dedem, Hordijk kemudian melaporkan bahwa ia melihat adanya perkembangan kebutuhan masyarakat Eropa untuk ikut memberikan arahan pada jalannya pemerintahan. Oleh sebab itu, ia bersedia untuk dengan hati-hati dan bijak memasukkan unsur-unsur dari kalangan nonpejabat pemerintahan ke dalam geweatelijke raden di setiap keresidenan dan gemente raden di kota-kota besar. Ia pun mengusulkan agar di tingkat pusat pun dibentuk pula koloniale raad.
Dalam kurun waktu 1891-1893, surat Pijnacker Hordijck tidak mendapatkan tanggapan dari parlemen Belanda. Kendatipun demikian, perjuangan untuk mewujudkan desentralisasi di Hindia-Belanda terus berjalan. Para menteri koloni dan para gubernur jenderal pasca van Dedem dan Pijnacker Hordijck adalah tokoh-tokoh yang terbilang prodesentralisasi. Pada tahun 1897, van Der Wijk yang menjabat sebagai Gubernur Jenderal mengirimkan naskah terakhir usulannya tentang reorganisasi struktur pemerintahan di daerah-daerah keresidenan kepada menteri koloni yang dijabat oleh J. Th. Cremer. Cremer dikenal sebagai seorang tokoh antidesentralisasi yang tetap bersikukuh pada pendapatnya bahwa sentralisasi dalam pemerintahan Hindia-Belanda benar-benar merupakan sisi gelap dalam pengelolaan tanah Hindia. Kendatipun demikian, pada tahun 1901, Cremer yang mendapatkan bantuan dari Cohen Stuart menyerahkan rancangan undang-undang desentralisasi kepada Tweede Kamer untuk diperdebatkan di parlemen. Banyak kritik menimpa rancangan undang-undang ini dari berbagai arah. Pada akhirnya rancangan undang-undang ini pun ditarik pada tahun 1901. Kendatipun demikian, upaya untuk mengegolkan rancangan undang-undang desentralisasi terus terus diperjuangkan oleh beberapa menteri koloni selanjutnya, mula-mula oleh T.A.J. van Asch van Wijk dan kemudian oleh A.W.F. Idenburg. Menurut substansinya, rancangan undang-undang yang dipersiapkan oleh Idenburg tidak memiliki perbedaan mendasar dengan rancangan undang-undang yang diusulkan oleh Cremer. Namun, rancangan undang-undang ini tidak mengundang perdebatan yang seru di parlemen. Akhirnya, pada tanggal 23 Juli 1903 diundangkanlah undang-undang desentralisasi yang bernama De Wet Houdende Decentralisatie van Het Bestuur in Nederlands-Indie di dalam Staatblad van Het Koninkrijk Der Nederlanden tahun 1903 No. 219. Pada dasarnya undang-undang desentralisasi (Desentralisatie Wet 1903) membuka kemungkinan bagi terwujudnya pemerintahan lokal di daerah-daerah tertentu (gewesten), atau di bagian satuan daerah tertentu (gedeelten van gewesten) yang dapat melaksanakan urusannya sendiri (zelfbestuur). Pengundangan Desentralisatie Wet 1903 segera diikuti dengan Desentralisatie Besluit 1904 dan Locale Ordonamtie 1905 yang kemudian membuka kesadaran masyarakat Belanda bahwa raad yang akan dibentuk bukan lagi de koloniale raad yang akan berbicara dengan kewenangan desentralisasinya mengenai anggaran bagi seluruh negeri. Raad sebagaimana yang coba dibentuk berdasarkan Desentralisatie Wet 1903 meliputi Volksraad, Gedecentraliceerde Gewesten, dan Gedeelten van Gewesten.
3. Periode 1940-1990
Perkembangan hukum Indonesia sepanjang 1940-1990 dapat dibagi ke dalam tiga tahap perkembangan, yaitu, a) masa transisi (1940-1950), b) masa revolusi Soekarno (1950-1966), dan masa Orde Baru (1966-1990).
a. Masa Transisi (1940-1990)
Sampai dengan pecahnya Perang Pasifik, usaha untuk mengunifikasi Hukum Perdata untuk seluruh golongan penduduk belum dapat dilaksanakan. Uapaya yang telah dirintis oleh Scholten van Oud-Harleem dan Wischers pada tahun 1840-an sampai dicoba terakhir kalinya oleh Cowan pada tahun 1920-an ternyata tak kunjung berhasil. Keberatan-keberatan awal disebabkan oleh karena pertimbangan-pertimbangan pemerintah kolonial terhadap besarnya biaya yang harus dikeluarkan untuk menjalankan upaya unifikasi tersebut. Bahkan sampai dengan runtuhnya kekuasaan kolonial unifikasi hukum privat dan unifikasi lembaga-lembaga peradilan belumlah terwujud. Dualisme hukum tetap dibiarkan hidup. Demikianlah kenyataannya, sampai dengan tahun 1942, penduduk Hindia-Belanda tetap dibedakan menjadi 3 golongan (berdasarkan pembagian yang dilakukan pada tahun 1854 menurut pasal 109 RR 1854 jo. Pasal 109 Indische Staatregering 1925) yaitu, golongan Eropa, golongan pribumi, dan golongan Timur Asing. Pasal 131 ayat 1 IS 1925 menyatakan pemberlakuan hukum perdata, hukum dagang, hukum pidana, dan hukum acara (perdata maupun pidana) diatur dengan ordonansi. Selanjutnya pasal 3 ayat 3 IS menuliskan ketentuan bahwa hukum acara perdata dan hukum acara pidana yang diordonansikan secara khusus untuk orang-orang dari golongan Eropa harus tetap menganut asas konkordansi. Pengecualian atasnya hanya dimungkinkan apabila terasa ada keperluan untuk membuat perubahan-perubahan sehubungan dengan adanya keadaan-keadaan khusus yang terjadi di Hindia-Belanda. Pemberlakuan hukum adat atas golongan pribumi diatur melalui pasal 131 ayat 2 huruf b IS. Dari sisi lembaga peradilan, terkesan adanya pluralisme yang mewarnai tata hukum Indonesia yang terbilang kompleks.
Semenjak masuknya penjajahan Jepang, dimaklumatkanlah melalui undang-undang bala tentara Jepang (Osamu Sirei) tahun 1942 no. 1 bahwa seluruh wewenang badan-badan pemerintahan dan semua hukum dan peraturan yang selama ini berlaku tetap dinyatakan berlaku, kecuali bertentangan dengan UU bala tentara Jepang tersebut. Dengan berlakunya maklumat tersebut, maka hukum perdata yang semula berlaku untuk golongan Eropa dinyatakan berlaku untuk golongan Cina, sedangkan hukum adat tetap dinyatakan berlaku untuk golongan masyarakat pribumi. Pemerintah militer Jepang membagi daerah yang didudukinya menjadi tiga wilayah komando, yaitu a) Jawa dan Madura, b) Sumatera, dan c) Indonesia bagian timur. Salah satu kontribusi positif dengan masuknya pemerintahan kolonial Jepang adalah berhasil dihapusnya dualisme dalam tata peradilan. Dengan demikian, cuma ada satu peradilan untuk seluruh golongan penduduk yaitu Hoogerechtshof (saiko hoin), Raad van Justitie (koto hoin), Landraad (Tiho Hoin), Landgerecht (Kaezai Hoin), dan Regentschapgerecht (Ken Hoin), dan Districtgerecht (Gun Hoin). Kendatipun segala upaya telah ditempuh oleh kolonial Jepang, masalah-masalah terkait aspek substansi, struktur, dan kultur, tetap menjadi momok bagi implementasi hukum selanjutnya. Dalam masa perjuangan fisik pun (1945-1950), kesulitan tetap terasa. Permasalahan utama yang dihadapi adalah persoalan mengenai dualisme hukum yang berkembang dan hidup di masyarakat. Maka dipertahankanlah tatanan hukum kolonial bagi keberlangsungan RI yang diberlakukan dengan asas konkordansi. Melalui Maklumat Presiden tahun 1945 No. 2 bertanggal 10 Oktober 1945, yang kecuali mengulang apa yang dinyatakan dalam pasal II peraturan peralihan UUD 1945 bahwa hanya hukum yang tidak bertentangan dengan UUD 1945 sajalah yang akan berlaku bagi seluruh rakyat RI.
b. Masa Revolusi Soekarno (1950-1966 )
Berakhirnya Republik Indonesia Serikat (RIS) pada tanggal 17 Agustus 1950 menyebabkan Undang-undang RIS hanya berfungsi tak lebih dari 8 bulan. Konstitusi RIS segera diganti dengan konstitusi yang baru yaitu Undang-undang Dasar Sementara RI (diumumkan sebagai undang-undang No. 7 tahun 1957 pada tanggal 15 Agustus 1950 dalam Lembaran Negara tahun 1950 No. 56). Pasal 142 UUDS menyebutkan bahwa “peraturan-peraturan perundang-undangan dan ketentuan tata usaha yang sudah ada pada tanggan 17 Agustus 1950 tetap berlaku dengan tidak berubah sebagai peraturan-peraturan dan ketentuan-ketentuan Republik Indonesia sendiri selama dan sekedar peraturan-peraturan dan ketentuan-ketentuan itu tidak dicabut, ditambah, atau diubah oleh undang-undang dan ketentuan-ketentuan tata usaha atas kuasa Undang-undang Dasar (yang baru) ini.” Dengan demikian kevakuman hukum yang mungkin akan mengundang suasana ketidakpastian dapat dicegah, dan persaingan politik (antara kelompok nasionalis pendukung hukum adat dan kelompok muslim pendukung hukum Islam?) untuk memperebutkan ruang vakum guna diisi dengan sistem hukum yang baru akan dapat dicegah atau setidak-tidaknya ditunda.
Fakta memperlihatkan bahwa dalam masa pemerintahan Soekarno hukum dianggap sebagai penghalang bagi terwujudnya revolusi yang dicita-citakannya. Keinginan Soekarno untuk menciptakan tata hukum yang khas Indonesia, yang tentu saja dijauhkan dari segala bentuk warisan kolonial ternyata tidak dengan segera dapat diimplementasikan. Sekiranya perombakan secara besar-besaran dilakukan terhadap peraturan perundang-undangan warisan Belanda, maka akan terjadi banyak kekosongan hukum. Perubahan yang coba dilakukan melalui pembentukan UUDS 1950, ternyata dianggap gagal mencerminkan kekhasan citarasa hukum Indonesia. UUD 1945 kemudian dinyatakan berlaku lagi melalui Dekrit Presiden 1959.
c. Masa Orde Baru (1966-1990)
Perkembangan substansi hukum masa Soeharto tidak mengalami perubahan yang berarti. Peraturan perundang-undangan yang diberlakukan selalu berpatokan pada apa yang digariskan di dalam UUD 1945. Kendatipun demikian, dalam rangka mewujudkan program-program pembangunan yang dicanangkannya (di antaranya melalui Rencana Pembangunan Lima Tahun/REPELITA), Soeharto acapkali menggunakan kekuatan senjata untuk menundukkan para penentang kebijakan politiknya. Meskipun demikian, pembangunan yang gencar dilakukan oleh Soeharto tetap harus diapresiasi, kendatipun peraturan perundang-undangan takkan pernah bisa membatasinya.
Bagian 3. Kata Akhir
Sejarah perkembangan sosial politik Indonesia yang dikemas dalam sebuah tulisan mengenai kronologis perkembangan hukum sejak masa kolonial sampai dengan masa Orde Baru ini masih jauh dari kesempurnaan sebagaimana yang diharapkan. Seandainya ada hal yang dirasakan kurang lengkap di dalam pemaparan ini, kiranya hal itu dapat dilengkapi oleh pembaca budiman di dalam tulisan yang lain. Semoga semangat untuk mencintai sejarah tetap hidup dan berkembang di sanubari setiap warga negara Indonesia, khususnya kaum muda yang cenderung melupakan sejarah dan tidak mempedulikannya.
Endnote:
[1]Soetandyo Wignjosoebroto, Dari Hukum Kolonial ke Hukum Nasional-Suatu Kajian Tentang Dinamika Sosial Politik dalam Perkembangan Hukum Selama Satu Setengah Abad di Indonesia (1840-1990, PT Raja Grafindo Persada: Jakarta, 1994, hal. 1-16.
[2]Codes Napoleon terdiri atas beberapa kitab, antara lain, Codes Civil (Hukum Perdata), Codes Commerce (Hukum Dagang), Codes Penal (Hukum Pidana). Ibid.,hlm. 40.
[3]Vide, KUHP Pasal 1 ayat 1: ”Suatu perbuatan tidak dapat dipidana kecuali berdasarkan kekuatan ketentuan perundang-undangan pidana yang telah ada.” Asas legalitas menegaskan bahwa seseorang dapat diproses secara hukum atas suatu tindakan melawan hukum, apabila tindakan yang melawan hukum tersebut telah diatur dalam suatu peraturan perundang-undangan.
[4]Ada tiga pasal penting Algemeene Bepalingen yang relevan dengan upaya unifikasi, yaitu a) pasal 5, membagi penduduk Hindia-Belanda menjadi Golongan Eropa dan Golongan Pribumi, b) pasal 9, menegaskan pemberlakuan Hukum Perdata dan Hukum Barat Belanda hanya kepada golongan Eropa dan yang dipersamakan dengannya, dan c) pasal 11, memberi kewenangan kepada hakim untuk menentukan pemberlakuan hukum agama, dan pranata-pranata dan kebiasaan kepada orang pribumi sejauh itu tidak bertentangan dengan asas kepantasan dan keadilan yang berlaku umum; terhadap orang pribumi yang telah menundukkan diri kepada hukum Eropa, maka berlakulah hukum Eropa atasnya. Soetandyo Wignjosoebroto, Op. Cit., hlm. 54.
[5]Hak Eigendom dalam konteks ini dapat diartikan sebagai hak milik atas tanah.
[6]Soetandyo Wignjosoebroto, Op. Cit., hlm. 124.
[7]Ibid., hlm. 137.
[8]Soetandjo Wignjosoebroto, Desentralisasi Dalam Tata Pemerintahan Kolonial—Kebijakan dan Upaya Sepanjang Babak Akhir Kekuasaan Kolonial di Indonesia (1900-1940), Bayumedia Publishing: Malang, 2004, hlm. 2.
[9]Ibid., hlm. 5.
[10]Ibid., hlm. 9.
Daftar Pustaka :
Wignjosoebroto, Soetandyo.1994. Dari Hukum Kolonial ke Hukum Nasional-Suatu Kajian Tentang Dinamika Sosial Politik dalam Perkembangan Hukum Selama Satu Setengah Abad di Indonesia (1840-1990). PT Raja Grafindo Persada: Jakarta.
____________________. 2004. Desentralisasi Dalam Tata Pemerintahan Kolonial Hindia Belanda (Kebijakan dan Upaya Sepanjang Babak Akhir Kekuasaan Kolonial di Indonesia ‘1900-1940’). Bayumedia Publishing: Malang.
