Rahasia Bank dan Permasalahannya

BAB I

P E N D A H U L U A N

1.             LATAR BELAKANG MASALAH

Bank adalah bagian dari sistem keuangan dan sistem pembayaran suatu negara. Bahkan pada era globalisasi seperti sekarang ini, bank telah memainkan peran yang sangat penting dalam sistem keuangan dan sistem pembayaran internasional. Dengan demikian, setiap bank memikul tanggung jawab publik untuk tetap menjaga stabilitas sistem keuangan dan sistem pembayaran dimaksud.

Salah satu topik kontroversial dalam UU Perbankan Indonesia adalah ketentuan mengenai rahasia bank. Di satu sisi, bank sebagai pihak yang menyimpan dana dari nasabahnya dituntut untuk menjaga kepercayaan nasbahnya tersebut, antara lain dengan mematuhi ketentuan mengenai rahasia bank. Sedangkan  di sisi lain, ketentuan rahasia bank perlu dilonggarkan demi proses penegakkan hukum yang lebih baik untuk kepentingan banyak orang.

Masih segar dalam ingatan kita kasus Bank Century yang amat sensasional, sedemikian sehingga sebagian besar energi negara terkuras untuk menyelesaikannya. Dalam rangka pengungkapan fakta, Panitia Khusus (Pansus) Hak Angket Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pernah meminta data/keterangan tentang sejumlah besar mantan nasabah Bank Century kepada Bank Mutiara (nama baru Bank Century setelah diambil alih oleh pemerintah). Sayangnya, permintaan DPR ini tidak dapat dilayani Bank Mutiara karena bank ini tidak ingin melanggar ketentuan mengenai rahasia bank. DPR akhirnya meminta saran kepada Mahkamah Agung agar data yang diharapkan dapat diperolehnya. Pada akhirnya, data yang diharapkan diperoleh Pansus Angket Century melalui sebuah penetapan pengadilan. [1]

Contoh kasus Bank Century di atas memperlihatkan betapa sulitnya menerobos ketentuan mengenai rahasia bank. Bank Mutiara tidak dapat dipersalahkan atas dasar tindakan non-kooperatifnya yang tidak mau memberikan data yang diminta Pansus Angket Century, karena tindakan itu dilakukan atas dasar kepatuhannya kepada ketentuan mengenai rahasia bank. Padahal publik menghendaki adanya kejelasan tentang kasus Bank Century. Dengan demikian, pihak mana yang harus dipersalahkan? Solusi apakah yang diperlukan untuk memecahkan masalah ini dan mencegah terjadinya kasus serupa di kemudian hari?

Makalah ini merupakan sebuah kajian hukum terhadap ketentuan mengenai “Rahasia Bank” menurut UU Perbankan No. 7 tahun 1992, sebagaimana telah diubah dengan UU No. 10 tahun 1998. Penulis memusatkan perhatian secara khusus pada persoalan mengenai ruang lingkup ketentuan rahasia bank dan beberapa hal yang dapat mengecualikannya.

2.             PERUMUSAN MASALAH

Bank merupakan bagian integral dari sistem keuangan dan pembayaran nasional dan internasional. Dalam rangka memaksimalkan peran bank pada sistem-sistem tersebut, ketentuan mengenai rahasia bank perlu diatur melalui suatu produk perundang-undangan. Ketentuan mengenai rahasia bank di Indonesia telah diatur di dalam UU No. 7 tahun 1992 tentang Perbankan, sebagaimana telah diubah dengan UU No. 10 tahun 1998 tentang Perubahan Atas UU No. 7 tahun 1992 tentang Perbankan. Akan tetapi di dalam prakteknya, substansi peraturan perundang-undangan ini tidak sepenuhnya dapat meng-cover permasalahan terkait kerahasiaan bank. Untuk itu diperlukan adanya perubahan atas substansi perundang-undangan yang ada untuk dapat menjawab permasalahan kerahasiaan bank pada masa kini dan masa yang akan datang. Melalui makalah ini, penulis bermaksud memberikan beberapa solusi terhadap masalah ini dengan tuntunan sejumlah pertanyaan, sebagai berikut:

a.       Mengapa rahasia bank diperlukan?

b.      Mengapa ruang lingkup ketentuan mengenai rahasia bank dalam UU Perbankan Indonesia belum memadai?

c.       Mengapa hal-hal yang dikecualikan dari ketentuan mengenai rahasia bank dalam UU Perbankan Indonesia pun belum memadai?

d.      Langkah-langkah apakah yang diperlukan untuk mengatasi kekurangan dalam ketentuan mengenai rahasia bank?

BAB II

P E M B A H A S A N

1.      PENTINGNYA PENGATURAN TERHADAP KERAHASIAAN BANK

Bank merupakan bagian integral dari sistem keuangan dan pembayaran nasional dan internasional. Terganggunya kinerja suatu bank dapat mengganggu kinerja bank lain (domino effect), bahkan pada tingkat yang paling mencemaskan, dapat mengganggu fungsi sistem keuangan dan sistem pembayaran suatu negara. Oleh karena itu, masyarakat amat berkepentingan untuk menjaga stabilitas dan eksistensi sistem perbankan.

Eksistensi suatu bank sangat dipengaruhi secara mutlak oleh tingkat kepercayaan masyarakat (=nasbah) karena bank merupakan suatu bentuk usaha yang dijalankan atas dasar kepercayaan (agent of trust). Masyarakat yang tidak lagi mempercayai suatu bank dapat melarikan dananya (rush) ke bank lain, bahkan melarikan dananya ke luar negeri, seandainya sistem perbankan di negaranya tidak lagi dipercayainya. Oleh karena itu bank memikul kewajiban untuk menjaga kepercayaan nasabahnya (fiduciary obligation).[2] Beberapa faktor yang mempengaruhi tingkat kepercayaan masyarakat terhadap suatu bank, antara lain: a) integritas pengurus, b) pengetahuan dan kemampuan manajerial dan teknis pengurus dalam bidang perbankan, c) kesehatan bank yang bersangkutan, dan d) kepatuhan bank terhadap ketentuan kerahasiaan bank. [3]

Ketentuan mengenai kerahasiaan bank telah ada sejak 4000 tahun yang lalu di masa Babylonia sebagai sebuah kelaziman sebagaimana tercantum di dalam Code of Hamourabi. Kekaisaran Romawi Kuno juga memiliki pengaturan khusus mengenai hubungan antara nasabah dan bank, termasuk persoalan mengenai rahasia bank. Pada tahun 1593, terdapat ketentuan di dalam Banco Ambrosiano, Milano-Italia, bahwa izin usaha suatu bank akan dicabut apabila melanggar ketentuan rahasia bank. Eropa modern saat ini umumnya berpendapat bahwa praktek dan aturan mengenai rahasia bank merupakan suatu kelaziman yang selalu melekat pada industri perbankan. [4]

Salah satu kasus rahasia bank yang seringkali dijadikan sebagai leading case law di negara-negara penganut common law system (spt. Inggris dan Amerika Serikat), adalah kasus Tournier v. National Provincial and Union Bank of England pada tahun 1929.[5] Kasus ini menggambarkan betapa pentingnya perlindungan hukum terhadap hak nasabah bank. Bank memikul tugas untuk merahasiakan (duty of secrecy) untuk keperluan nasabahnya. Kendatipun demikian, Bankes L.J., salah seorang hakim yang memeriksa kasus Tournier v. National Provincial and Union Bank of England menguraikan adanya pengecualian terhadap duty of secrecy, yaitu: a) apabila diatur dalam suatu undang-undang, b) apabila terdapat kepentingan umum; c) apabila kepentingan bank memang memerlukan; dan d) apabila terdapat persetujuan  dari nasabah.

Sifat mengikat ketentuan rahasia bank pada negara-negara yang memiliki ketentuan tentang rahasia bank berbeda satu dengan yang lainnya. Ada sejumlah negara yang menganggap ketentuan  rahasia bank sebagai persoalan perdata yang lahir dari hubungan kontraktual antara bank dan nasabahnya (misalnya Belgia, Australia, Austria, Amerika Serikat, dan Kanada). Dan ada pula negara-negara yang menganggap rahasia bank sebagai pelanggaran pidana (misalnya Indonesia, Denmark, Finlandia, Yunani, Israel, dan Luxembourg). Jika rahasia bank dianggap sebagai persoalan perdata, maka nasabah yang dirugikan hanya dapat menggugat bank dengan alasan cidera janji atau perbuatan melawan hukum. Sedangkan jika ketentuan rahasia bank dianggap sebagai persoalan pidana, maka pelanggaran atas ketentuan ini akan dikenakan sanksi pidana, baik berupa hukuman badan atau denda.

Peningkatan angka kejahatan di bidang keuangan (misalnya money laundering) yang berpotensi mengganggu stabilitas ekonomi suatu bangsa, khususnya stabilitas moneter, menuntut dilakukannya pelonggaran terhadap kententuan rahasia bank. Dalam hal ini, apabila kepentingan negara, bangsa, dan masyarakat umum harus didahulukan daripada kepentingan nasabah secara pribadi, maka kewajiban bank untuk merahasiakan identitas nasabahnya dapat dikesampingkan. Akan tetapi harus diperhatikan pula bahwa kentetuan rahasia bank tidak semestinya diperlonggar sedemikian rupa sehingga identitas nasabah suatu bank “dibocorkan” dengan alasan kepentingan umum. Hilangnya kepercayaan masyarakat terhadap bank dapat berakibat pada tersendatnya pembangunan nasional karena dana masyarakat di bank tidak cukup untuk membiayai kegiatan dimaksud.[6]

2.      Ketentuan Rahasia Bank menurut Undang-undang Perbankan Indonesia dan permasalahan di sekitarnya

Pengertian rahasia bank diatur di dalam pasal 1 angka 28 UU No. 10 tahun 1998 tentang Perubahan Atas UU No. 7 tahun 1992 tentang Perbankan. Menurut ketentuan ini, “Rahasia bank adalah segala sesuatu yang berhubungan dengan keterangan mengenai nasabah penyimpan dan simpanannya.”[7] Selain itu terdapat sejumlah pasal yang mengatur tentang pengecualian terhadap ketentuan rahasia bank, yaitu pasal 41, pasal 41A, pasal 42, pasal 43, pasal 44, dan pasal 44A. Delik/ketentuan pidana rahasia bank diatur di dalam pasal 40 ayat 1 UU Perbankan, yaitu bahwa “Bank wajib merahasiakan keterangan mengenai nasabah penyimpan dan simpanannya, kecuali dalam hal sebagaimana dimaksud Pasal 41, Pasal 41A, Pasal 42, Pasal 43, Pasal 44, dan pasal 44A.”. [8] Pihak-pihak yang melakukan pelanggaran terhadap ketentuan ini akan dikenakan sanksi pidana berupa penjara sekurang-kurangnya 2 (dua) tahun dan paling lama 4 (empat) tahun dan denda sekurang-kurangnya Rp4.000.000.000.- (empat miliar rupiah) dan paling banyak Rp8.000.000.000.- (delapan miliar rupiah).[9] Berikut ini adalah pemaparan penulis terhadap sejumlah persoalan yang ada di sekitar ruang lingkup ketentuan rahasia bank dan hal-hal yang dapat mengecualikannya.

2.1.Ruang Lingkup Ketentuan Rahasia Bank dan Permasalahannya

a.       Ruang Lingkup Rahasia Bank

Lingkup rahasia bank merupakan suatu bagian yang penting dari ketentuan rahasia bank. Persoalan ini terkait erat dengan substansi ketentuan rahasia bank, yaitu mengenai hal-hal yang perlu dirahasiakan. Berikut ini adalah beberapa legal issue terkait ruang lingkup ketentuan rahasia bank, antara lain: apakah ketentuan rahasia bank hanya terkait dengan passiva bank  saja (=dana nasabah yang disimpan di bank), atau juga terkait dengan aktiva bank (=kredit yang diberikan bank kepada nasabahnya)? Apakah rahasia bank juga mencakup pihak-pihak yang hanya menggunakan jasa bank untuk sementara waktu (walk-in customer)? Apakah rahasia bank hanya terkait dengan “keadaan keuangan” nasabah, atau juga “identitas” nasabah.

      Terhadap sejumlah pertanyaan di atas, Prof. Dr. Sutan Remy Sjahdeini, S.H. menyatakan bahwa lingkup rahasia bank sebaiknya meliputi hal-hal, sebagai berikut:[10] a) sisi liabilities/pasiva bank saja. Sisi asset/aktiva bank tidak perlu dirahasiakan; b)  keadaan keuangan nasabah bukan penyimpan dana yang menggunakan jasa bank sesaat (walk-in customer), yang jasa bank itu menimbulkan kewajiban bagi bank untuk membayarkan dana kepada pihak tersebut atau pihak yang ditunjuk oleh yang bersangkutan (antara lain berupa pengiriman uang) yang dana itu berasal dari setoran nasabah; c)  identitas nasabah.

b.      Kewajiban Merahasiakan bagi Pegawai Bank

Menurut UU Perbankan No. 10 tahun 1998 pasal 47 ayat 2, pihak-pihak yang berkewajiban untuk memegang teguh ketentuan rahasia bank adalah: a) anggota dewan komisaris bank, b) anggota direksi bank, c) pegawai bank, dan d) pihak-pihak terafiliasi lainnya. Pada bagian penjelasan dari pasal ini, yang dimaksudkan sebagai pegawai bank adalah “semua pejabat dan  karyawan bank”. Dengan demikian, siapa pun yang bekerja sebagai pegawai bank, sekalipun tidak memiliki akses terhadap data yang dirahasiakan (menyangkut nasabah penyimpan dan simpanannya), tetap wajib memegang teguh ketentuan mengenai rahasia bank. Pasal ini agak berlebihan, karena juru ketik di urusan logistik, cleaning service, sopir, dan satpam yang bekerja pada bank, terhitung sebagai pihak yang terkena ketentuan rahasia bank.

c.       Kewajiban Merahasiakan bagi Mantan Pegawai Bank

Seorang pegawai bank tidak selamanya menjadi pegawai pada bank bersangkutan. Yang bersangkutan a) akan menjalani masa pensiun bila waktunya tiba, b) berhenti akan kemauan sendiri, dan c) diberhentikan oleh bank yang mempekerjakannya. Dalam hal seseorang telah menjadi “mantan pegawai bank”, apakah ia harus memegang teguh rahasia bank sebagaimana ketika ia masih aktif bekerja sebagai pegawai bank? 

UU Perbankan Indonesia belum mengatur tentang kewajiban merahasiakan bagi mantan pegawai bank. Oleh karena, di satu sisi rahasia bank perlu diatur, sedangkan di sisi lain, ketentuan rahasia bank belum mencakup mantan pegawai bank, maka seyogyanya perubahan dalam hal ini perlu dilakukan. UU Perbankan harus mengatur bahwa kerahasiaan bank juga wajib dipegang teguh oleh mantan pegawai bank untuk suatu jangka waktu tertentu (mis. untuk jangka waktu sepuluh tahun) sejak ia tidak lagi bekerja pada bank bersangkutan.

d.      Kewajiban Merahasiakan bagi Bank Terhadap Mantan Nasabahnya

Dalam praktek perbankan sehari-hari, seorang nasabah dapat berganti atau berpindah dari bank yang satu ke bank yang lain, atau menjadi nasabah pada beberapa bank pada waktu yang bersamaan. Berhadapan dengan fakta seperti ini, apakah bank masih terikat kewajiban merahasiakan dalam hal seorang nasabah tidak lagi menjadi nasabah pada bank tersebut? Persoalan ini ternyata tidak diatur di dalam UU Perbankan. Dengan demikian, seyogyanya perlu diatur di dalam UU Perbankan bahwa bank masih terikat kewajiban merahasiakan keterangan mantan nasabahnya selama kurun waktu tertentu (mis. lima tahun).

e.       Kewajiban Merahasiakan bagi Bank yang Telah Dicabut izin Usahanya

Menurut pasal 37 ayat 2 Undang-undang Perbankan, Bank Indonesia berwenang mencabut izin usaha suatu bank. Dalam hal izin usaha suatu bank telah dicabut oleh BI, apakah pegawai bank tersebut masih terikat dengan ketentuan rahasia bank? Persoalan ini berhubungan dengan persepsi yuridis, yaitu apakah suatu bank yang telah dicabut izin usahanya oleh BI, secara yuridis masih dikategorikan sebagai bank atau tidak. Jika bank yang telah dicabut izin usahanya tersebut secara yuridis masih dikategorikan sebagai bank, maka ketentuan rahasia bank masih berlaku bagi bank tersebut; jika secara yuridis tidak dikategorikan sebagai bank, maka ketentuan rahasia bank tidak berlaku atasnya. Supaya tidak masuk ke dalam perdebatan hukum  yang lebih jauh, maka sudah seharusnya hal ini diatur secara tegas di dalam Undang-undang Perbankan.

Permasalahan hukum yang hampir sama terjadi juga pada bank dalam likuidasi. Likuidasi suatu bank dapat terjadi karena dua hal, a) karena masa berlakunya perusahaan telah berakhir (sebagaimana diatur di dalam anggaran dasar perusahaan tersebut), b) karena diputus pailit oleh pengadilan. Bagi bank yang diputus pailit, padahal izin usahanya tidak dicabut oleh BI, ketentuan rahasia bank masih berlaku atasnya. Namun jika suatu bank dibubarkan oleh para pemegang sahamnya melalui sebuah Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS), kententuan rahasia bank masih berlaku selama proses likuidasinya belum selesai. Demi kepastian hukum, UU Perbankan harus secara tegas mengatur tentang permasalahan ini.

2.2.Ketentuan Pengecualian Rahasia Bank dan Permasalahannya

a.       Tujuh Ketentuan Pengecualian Menurut Undang-undang Perbankan

UU Perbankan Indonesia mengatur tentang 7 (tujuh) hal yang dapat mengecualikan ketentuan rahasia bank. Tujuh pengecualian tersebut diatur di dalam pasal 41, pasal 41A, pasal 42, pasal 43, pasal 44, dan pasal 44A, yaitu:

a.       Untuk kepentingan perpajakan dapat diberikan pengecualian kepada pejabat pajak berdasarkan perintah pimpinan Bank Indonesia dan Menteri Keuangan (pasal 41).

b.      Untuk urusan penyelesaian piutang bank yang sudah diserahkan kepada Badan Urusan Piutang dan Lelang Negara/Panitia Urusan Piutang Negara dapat diberikan pengecualian kepada pejabat Badan Urusan Piutang dan Lelang Negara/Panitia Urusan Piutang Negara atas izin pimpinan Bank Indonesia (pasal 41A).

c.       Untuk kepentingan peradilan dalam perkara pidana, dapat diberikan pengecualian kepada polisi, jaksa, dan hakim atas izin pimpinan Bank Indonesia (pasal 43).

d.      Untuk perkara perdata antara bank dengan nasabahnya dapat diberikan pengecualian tanpa harus memperoleh izin dari pimpinan Bank Indonesia (pasal 43).

e.       Dalam rangka tukar menukar informasi di antara bank kepada bank lain dapat diberikan pengecualian tanpa harus memperoleh izin dari pimpinan Bank Indonesia (pasal 44).

f.       Atas persetujuan, permintaan atau kuasa dari nasabah penyimpan secara tertulis dapat diberikan pengecualian tanpa harus memperoleh izin pimpinan Bank Indonesia (pasal 44A ayat 1).

g.      Ahli waris yang sah dari nasabah penyimpan dalam hal nasabah penyimpan telah meninggal dunia (pasal 44A ayat 2).

Ketentuan-ketentuan pengecualian sebagaimana diuraikan di atas merupakan ketentuan-ketentuan yang sangat limitatif. Berpatok pada ketentuan ini, maka jelaslah bahwa anggota Pansus Angket Bank Century (sebagaimana diuraikan pada bagian terdahulu) “tidak dapat” memperoleh data tentang beberapa mantan nasabah Bank Century sebagaimana yang diharapkannya.[11] Tidak hanya itu, lembaga-lembaga negara lainnya yang menjalankan tugasnya demi kepentingan umum (kecuali lembaga-lembaga yang telah dikecualikan), sejauh ia membutuhkan keterangan tentang nasabah penyimpan dan simpanannya pada suatu bank, tidak dapat memperoleh data yang diharapkan dengan dalil apa pun.

b.      Rahasia Bank dalam Perkara Perdata antara Bank dan Pihak Ketiga Bukan Nasabah yang Menyangkut Simpanan Nasabah[12]

Dalam sejumlah kasus, sebuah bank tidak hanya bersengketa dengan nasabahnya, tetapi juga bersengketa dengan pihak ketiga yang bukan nasabahnya. Kasus ini memuat dua kemungkinan: a) pihak ketiga menggugat nasabah bank sebagai tergugat I dan bank sebagai tergugat II, dan b) pihak ketiga telah menggugat nasabah bank dan memohon kepada pengadilan untuk melakukan sita jaminan, termasuk pemblokiran simpanan nasabah bank. Berhadapan dengan kasus pertama, isu hukumnya adalah bank tidak dapat membuka rahasia nasabahnya untuk membela dirinya terhadap pihak ketiga, sekalipun dengan izin pimpinan Bank Indonesia, karena UU Perbankan tidak mengaturnya. Satu-satunya jalan adalah dengan meminta izin dari nasabahnya, tetapi persoalan ini akan menjadi rumit manakala nasabah bank tidak mau memberikan izin yang dimohonkan. Sedangkan pada kasus kedua, bank tidak dapat mengabulkan permohonan peletakkan sita jaminan oleh juru sita pengadilan, karena dengan melakukan hal demikian maka bank telah melakukan pelanggaran terhadap ketentuan rahasia bank.

c.       Rahasia Bank Terhadap Hakim dalam Perkara Pidana